Recientemente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ubicado en Luxemburgo, ha aprobado varias sentencias en relación con las demandas de la Comisión Europea contra algunos países, entre ellos España, por incumplimiento de las directivas ferroviarias.
Al final, después de casi 5 años de pleito -de cartas de emplazamiento, de reuniones a dos bandas, de argumentos de todo tipo, de escritos de demanda, de réplica, de dúplica, de conclusiones del abogado general, etc.-, el Tribunal de Luxemburgo, en el caso de la normativa española, ha dado la razón a la Comisión en contra de España. Para los que hemos vivido de cerca este largo proceso, había argumentos de todo tipo, y de peso por ambas partes.
El resultado es que el Tribunal ha dirimido una disputa sobre diferentes maneras de entender la normativa europea, aunque yo me encuentre más cerca de la posición de la Comisión. En la función pública vivimos todos los días este tipo de situaciones, y hemos aprendido a comprenderlas con la normalidad y la disposición juiciosa del que contempla cómo el sistema avanza en los conflictos.
Quienes han trabajado en el mundo de la lengua y sus significados, en la interpretación de los textos, -históricos, sagrados, legales o literarios-, o en el difícil oficio o arte de la traducción (como sucede con las normas europeas publicadas en 23 idiomas), saben bien la dificultad de atribuir un dogma inamovible a un texto escrito. La búsqueda de la sabiduría te lleva a la humildad, como ya apuntaba Popper: "conviene pensar que podemos no llevar razón".
Aunque todos tratamos de llevar a cabo nuestros cometidos lo mejor que podemos, en ocasiones acertamos y otras nos equivocamos y para corregir los fallos existe un sistema de balanza de poderes que determina cuándo nos asiste el derecho y cuando no. Una sentencia es una producción de derecho que aporta un paso más en el discurso complejo de la realidad jurídica, y es una solución a un problema, en ocasiones provisional, eso sí, porque no es más que un jalón en un larguísimo camino que no sabemos cómo va a terminar.
Ahora, 10 años después de su aprobación, nos llegan las sentencias que afectan a la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. Y han sido casi a la vez, el Tribunal Constitucional con una sentencia en la que recuerda su doctrina sobre el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA en la Constitución, y anula una disposición e interpreta otros artículos a la luz de su ya conocido criterio; y la sentencia del Tribunal de Luxemburgo en relación con el derecho europeo.
Ésta última, es un paso importante y hay que verla como una oportunidad hacia la seguridad jurídica y de mejora del diseño del sistema ferroviario de cara al futuro; es también una resolución de una disputa, y así conviene verlo, y no como una derrota de quienes hicieron la Ley del Sector Ferroviario o de quienes han gestionado la demanda de la Comisión Europea. Incluso en las pretensiones generales de la Comisión Europea, el Tribunal no le ha dado la razón en todo, por lo tanto, no hay un vencedor o un derrotado. Antecedentes los tenemos en la misma Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, la LOTT, sobre la que han recaído ya varias sentencias del Tribunal Constitucional y con enormes reformas en su texto, que ahora se enfrenta una vez más a una importante revisión.
En estos momentos se trata de saber darle arreglo a este problema. Hay que cumplir con las directivas, tal y como lo entienden la Comisión y el TJUE, y que en consecuencia hay que proceder a un cambio en los roles actuales del sistema ferroviario en España.
El Ministerio de Fomento tiene que recuperar su auténtica función que es política, la de ordenar normativamente y mediante herramientas de gestión e inspección la actividad ferroviaria, sin fijar precios o tarifas para el administrador ni del operador. El ADIF, o el administrador de infraestructura que sea, tiene que recuperar su independencia de gestión, que es lo que recuerda el Tribunal, fijando él mismo los cánones y tarifas dentro del marco normativo que se establezca. Y lo que es importante, contando con un sistema de incentivos para mejorar la productividad y la eficiencia en el uso de la infraestructura ferroviaria.
Renfe Operadora tiene igualmente que tener más autonomía de gestión que una empresa, sea pública o privada, para trabajar en un mercado, y su engarce en el esquema organizativo de la Administración debería estar fuera de la tutela del Ministerio de Fomento. Por otra parte, algunos activos de Renfe Operadora, el mantenimiento, el material sobrante, los medios para la formación, deberían estar al servicio del sistema ferroviario y no sólo de la empresa histórica. La visión de las terminales ferroviarias debe cambiar radicalmente, y por ello debe aprovecharse esta revisión para buscar una ordenación más acorde con su papel en la cadena de suministros.
El Comité de Regulación Ferroviaria (CRF), es decir el regulador ferroviario de ahora –quizá a finales de año sea la Comisión Nacional de Mercados y Competencia, recién aprobado su proyecto de ley de creación en el Congreso de los Diputados-, tiene que poder ejercer su función de supervisión, entre otros asuntos, sobre cómo se establecen los cánones y cómo se aplican. Por ello, aprovechando su paso por el Senado o en una reforma paralela en la ejecución de la Sentencia del TJUE, debe de incorporar las funciones que la nueva Directiva 2012/34 le otorga para evaluar la idoneidad de los cánones ferroviarios establecidos en relación con los costes directos de explotación del ferrocarril. La función autónoma del administrador de infraestructura no puede entrar en vigor sin el contrapeso del regulador ferroviario.
En definitiva, se abre la oportunidad a un cambio legislativo que responda a una verdadera asunción por el Estado de una política ferroviaria propia -sin que ésta esté en manos de los entes públicos empresariales, que tienen otra misión-, de una manera abierta, transparente y participativa de todos los sectores involucrados, que cumpla con una visión dinámica del proceso de mejora del sistema ferroviario, que tiene que dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional, a la del Tribunal de Luxemburgo, a la reciente Directiva 2012/34 y con la vista puesta en los avances del cuarto paquete ferroviario que en los próximos años entrará en vigor.
Juan Miguel Sánchez García
Presidente del Comité de Regulación Ferroviaria
